I  N  T  E  R  E  T  H  N  I  C

Вернуться на главную страницу

 



Комментарии к законопроекту "О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях"




     Мои сдержанные комментарии к законопроекту "О собраниях, митингах,демонстрациях, шествиях и пикетированиях", теперь уже принятому вовтором чтении, вызвали возражения, в том числе коллег из Саратова.
     Действительно, не совсем корректно было утверждать, что Экспертныйсовет при Комитете Госдумы по делам общественных объединений ирелигиозных организаций в целом одобрил новую редакцию. Голосования назаседании Совета 21 мая не было. Было лишь обсуждение, обмен мнениями.Замечания были, но категорических протестов не прозвучало.
    Оставлю без комментариев позицию некоторых НПО, в том числепредставителей религиозных организаций, считающих законопроект излишнелиберальным. Выдвигались предложения о необходимости превентивногосдерживания фашистских и "экстремистских" мероприятий и, в связи с этим,допустимости отказа в принятии уведомления в определенных случаях. Состороны протестантских конфессий высказывались пожелания о запретепубличных акций, проводимых вблизи мест богослужения и относящихся кпроводящим эти богослужения религиозным обществам.
     Конечно, за каждым из замечаний такого рода стоит озабоченностьреальными проблемами, порождаемыми публичными проявленияминетерпимости, шовинизма, ксенофобии. Однако авторы проекта (в вариантевторого чтения) - как представляется, справедливо - сочли недопустимымвводить идеологические и политические ограничения права "выйти наплощадь".
     Безусловно, законопроект не идеален. Однако принципиальные возражениявызывает лишь две позиции: о недопущении инициирования публичныхмероприятий иностранными гражданами и лицами без гражданства и орегламентации порядка направления уведомления законом субъектаФедерации.
     Если иностранные граждане и лица без гражданства могут участвовать вмитинге или шествии, когда их организаторами выступают российскиеграждане (хотя и об этом в статье 6 проекта сказано недостаточночетко), то проведение пикетирования одним участником-иностранцем (иличеловеком, не имеющим гражданства) становится невозможным. Между тем,индивидуальное пикетирование в защиту не общественных, аиндивидуальных прав и свобод, нуждается, в силу приоритета правличности, в больших гарантиях, нежели соблюдение коллективногоинтереса. В данном случае проект нарушает нормы международных актов,на что в предыдущей записке уже указывалось.
     Что касается допустимости регионального регулирования, то - по прямомусмыслу пункта 2 статьи 7 проекта - законом субъекта РФ должно лишьустанавливаться, в каких случаях уведомление подается в органисполнительной власти, в каких - в орган местного самоуправления.Опасность здесь не в том, что на региональном уровне могут бытьвведены какие-либо запретительные позиции: таковые могут быть оспореныкак противоречащие Федеральному закону. Но дополнительноенормотворчество может породить, во-первых, дисбаланс в сторонурегионального центра (т.е. обязательное уведомление органов субъектаРФ, а не местного самоуправления - даже в случаях проведения акций, невыходящих за пределы муниципалитета), во-вторых, обставить процедуруподачи уведомления дополнительными формальностями, затрудняющимиреализацию права. Прочие опасения кажутся мне преувеличенными.
    Так, не препятствует практическому осуществлению свободы публичныхсобраний отнесение к местам, в которых проведение публичныхмероприятий запрещено, территорий, непосредственно прилегающих копасным и вредным производственным объектам и к иным объектам,эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техникибезопасности, и территорий, непосредственно прилегающих к резиденциямПрезидента РФ, зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиямучреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы. Понятие"территории, непосредственно прилегающие к зданиям и другим объектам"раскрывается в статье 2 проекта как "земельные участки, границыкоторых определяются решениями органов исполнительной власти илиорганов местного самоуправления в соответствии с нормативнымиправовыми актами, регулирующими отношения в сфере землеустройства,землепользования и градостроительства". Таким образом, границы должныбыть определены не по случаю проведения мероприятия. Изучениеимеющихся на этот счет норм и правил показывает как наличиеустоявшегося определения "непосредственно прилегающей" территории (оноиспользуется в федеральных законах, постановлениях Правительства,актах Госкомсанэпиднадзора), так и его смысловую нагрузку, различаемуюв зависимости от характеристик объекта, но в целом не допускающуюрасширительного толкования. Территории, прилегающие к объектам,волнующим экологов, а также границы территорий федеральных органов иучреждений будут определяться не местными органами, а общимиведомственными нормативами. Так, согласно Инструкции Минюста России онадзоре за осужденными, содержащимися в исправительных колониях от07.03.2000 непосредственно прилегающей считается территория,прилегающая к основному ограждению, охраняемая в целях предотвращенияпобегов, перебросов запрещенных предметов. По общему правилу, котороепрослеживается во всех регулирующих такого рода отношениях официальныхдокументах, непосредственно прилегающей будет считаться территория, непревышающая пределов функционирования объекта. Кроме того, решения,необоснованно расширяющее пространство такой территории могут бытьобжалованы в суд.
    Конечно, включение резиденции Президента в перечень запрещенных местсовершенно неприемлемо с точки зрения верховенства прямогонародовластия. Это принципиальное соображение является (к сожалению)чисто теоретическим: у этих резиденций никто никогда и не митинговалпо причине их недоступности. Если же прямое народовластие достигнетуровня восстания, вряд ли подпункт "в" пункта 2 статьи 8 закона омитингах будет иметь какое-либо значение.
     Что касается запрета проведения публичных акций в полосе отводавысоковольтных линий электропередач и аналогичных объектов, тоаналогичное ограничение существует и в действующих нормативных актах,в частности - в Указе Президента РФ от 24 мая 1993 года (по г. Москве)и не рассматривается, насколько известно, как существенное ограничениеправ человека.
     Высказываются критические замечания по поводу возложения наорганизаторов мероприятий обязанностей по обеспечению общественногопорядка и безопасности участников мероприятия. Конечно, граждане, вотличие от должностных лиц, не обладают достаточными полномочиями. Вто же время эта обязанность организаторов предусматривается лишь впределах их компетенции. Следовательно, хотя не совсем понятно, в чемименно состоит компетенция гражданина по обеспечению порядка сверхобязанности привлечь внимание милиции и других должностных лиц ксовершающимся правонарушениям, ничего сверх возможного и сверхзаконного проект от организаторов не требует.
     Имеются возражения и против права органа исполнительной власти илиместного самоуправления предложить организаторам изменить место и(или) время проведения мероприятия. Представляется, однако, что - привсех допускавшихся и предполагаемых в дальнейшем нарушениях -допущение такого права необходимо в целях недопущения проведения водно время и в одном месте антагонистичных акций (в знаменательные дниразличные политические партии могут претендовать на проведениемитингов на главной городской площади в наиболее удобное время).Возможность органа власти или самоуправления внести означенноепредложение предусматривается действующими по настоящее время УказомПрезидиума Верховного Совета СССР от 28.07.1988 и Указом Президента РФот 24 мая 1993 года (по г. Москве). Рассматриваемый же законопроект, вотличие от действующих актов, указывает на обязанность органа властиили местного самоуправления довести до сведения организаторовобоснованное предложение.
     В статье 12 проекта говорится: "В случае если текст уведомления, атакже иные данные дают обоснованные основания предположить, что целизапланированного мероприятия и формы его проведения будутпротиворечить положениям Конституции Российской Федерации,предусмотренным нормами административного или уголовногозаконодательства Российской Федерации, орган исполнительнойвласти или орган местного самоуправления незамедлительно доводит досведения организатора (организаторов) письменное мотивированноепредупреждение о том, что этот организатор (организаторы), а такжеиные участники публичного мероприятия в случае проведения такогомероприятия могут быть привлечены к ответственности в установленномпорядке". По поводу этого пассажа Ольга Пицунова задается вопросом:"Что подразумевается под другими данными? Данные ФСБ, доносы,оперативная информация?" При всей правомерности такого вопросаочевидно, что само по себе предупреждении о возможном привлечении кответственности в случае совершения противоправных действий несоставляет нарушения прав граждан. Напротив, если орган власти выноситтакое предупреждение, оно должно быть мотивированным.
    Наконец, не соответствуют содержанию закона утверждения ГеннадияЗюганова (прозвучавшие в день принятия проекта во втором чтении впрограмме "Свобода слова"), что с принятием такого закона любоенарушение регламента выступлений на митинге может быть использованодля его прекращения. Регламент определяется в проекте как "повременноерасписание (почасовой план) основных этапов проведения публичногомероприятия", а вовсе не как расписание выступлений с указанием ихпродолжительности. В соответствии со статьей 6, организатор обязантребовать от участников публичного мероприятия соблюдения объявленногорегламента его проведения. Однако нарушение участниками регламента невляется, согласно статье 16, основанием для прекращения публичногомероприятия.
    Делегирование субъектам Федерации права самостоятельного регулированияв части установления порядка направления уведомления ставит передгражданскими организациями на местах задачу не допуститьрасширительного толкования региональными властями этих полномочий.Разграничение между органами исполнительной власти и местнымсамоуправлением обязанностей принимать уведомления о проведениипубличных мероприятий не должно необоснованно ограничивать праваместного самоуправления.
     Эта задача вытекает из законопроекта о митингах, который, по-видимому,станет законом в таком виде.
    Что касается нарушения прав иностранных граждан и лиц без гражданства,в этой части необходимо внесение изменений либо инициированиепроцедуры конституционного обжалования.

Лев Левинсон
Институт прав человека

 

Вернуться на главную страницу